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法律时评

工伤认定决定对民事审判的拘束力——以二冶公司诉陈某工伤待遇纠纷案为例

作者:徐天志


工伤保险待遇纠纷中遇到一个相关联的工伤认定决定,若当事人对工伤认定决定的合法性产生争议,民事审判庭是否应该中止诉讼,让当事人先通过行政争议渠道解决?或者说,工伤认定决定对民事审判具有何种约束力?这个问题对司法实践产生了较大困扰。

下面介绍的真实案例,就将这一困扰直接推到了我们的面前。通过分析该案例,我们可以比较在民事审判中对工伤认定决定合法性提起行政诉讼时“中止或不中止审判”孰优孰劣的问题,也能够对民事审判中遭遇工伤认定合法性审查时,出现困境的根本原因进行探查。

一、基本案情及争议焦点

2017年7月28日,陈某在二冶公司承建的食品中心D区厂房内,将施工场区内的木方用塔吊吊装到运输货车上时,从3米高的车上跌落至水泥地面上。随后被医院诊断为:1、左股骨粗隆骨折;2、左耻骨上下肢骨折。后经人力资源和社会保障局(以下简称“人社局”)依法认定陈某本次事故伤害为工伤。陈某在项目上工作期间,项目经理部为其缴纳了工伤保险。

2019年9月6日,经市劳动能力鉴定委员会鉴定,陈某本次工伤事故伤残等级为玖级二冶公司在陈某受伤后未支付任何工伤待遇。

2019年10月11日,陈某向劳动人事争议仲裁委员会(以下简称仲裁委)申请劳动仲裁2019年11月18日,仲裁委作出如下裁决1、二冶公司一次性支付给陈某因工受伤的医疗费和工伤待遇;2、驳回陈某的其他仲裁请求。二冶公司对该仲裁裁决不服,依法一审法院提起了民事诉讼。2020年1月1日,法院立案受理了本案。

2019年12月5日,公安局物证鉴定所作出了鉴定意见,认为:《工伤认定决定申请表》上所盖的“二冶公司食品中心项目经理部”印文与二冶公司印章样本上相同内容的印文不是同一枚印章盖印的。

2020年2月10日,二冶公司不服人社局关于陈某的工伤认定决定,也向铁路运输法院提起行政诉讼,请求撤销该工伤认定决定。

20206月28日,一审法院没有采纳二冶公司向法院申请中止民事诉讼的观点,径行作出了如下判决:一、限二冶公司于本判决发生法律效力之日起10日内支付陈某医疗费及工伤待遇二、驳回二冶公司的其他请求。

2020年8月3日,铁路运输法院就二冶公司与人社局、陈某工伤认定决定一案作出如下判决:一、撤销人社局于2017年8月18日作出的同意认定工伤决定;二、责令人社局于本判决生效之日起六十日内重新作出工伤认定决定。

20209月1日,二冶公司不服一审判决,向二审法院上诉。

2020年9月8日,人社局作出《撤销工伤认定决定书》。2020年9月25日,人社局作出《不予认定工伤决定书》,对陈某所受的事故不予认定为工伤。

2020年12月1日,二审法院认为:陈某要求二冶公司向其支付相关工伤保险待遇已缺乏事实与法律依据,一审法院判处不当,应予撤销。二冶公司的上诉请求成立。二审法院做了如下判决一、撤销一审法院民事判决;二、二冶公司无须支付陈某医疗费及工伤待遇

(二)争议焦点归纳

一审法院没有归纳争议焦点。

二审法院归纳的争议焦点为:二冶公司是否应对陈某的工伤保险待遇承担责任。

笔者认为二审法院归纳的争议焦点虽然正确但是并不具体。该案存在争议焦点具体应为:1、法院是否应中止诉讼,等待行政庭做出判决;2、陈某是否构成工伤,二冶公司是否应该向陈某支付工伤保险待遇。

二、两级法院的说理及其裁判逻辑

(一)一审法院的说理

关于第一个和第二个争议焦点,一审法院的观点如下:

1、争议焦点一

一审法院认为,具体行政行为具有公定力、确定力的效力,其一旦作出,不得随意更改,且不因复议或诉讼而停止执行。工伤认定决定属具体行政行为,虽二冶公司不服人社局作出的认定工伤决定行政诉讼一案尚未审结,但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条“诉讼期间,不停止行政行为的执行”及《工伤保险条例》第三十一条“社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的,行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用"的规定,认定工伤决定书已经发生确定法律效力,单位就认定工伤决定书提起行政诉讼不影响工伤决定书的效力,故在被依法定程序撤销之前,工伤决定书应当成为本案的定案依据。

也就是说,法院在明知二冶公司对人社局作出认定工伤决定提起行政诉讼的情况下,径行做了判决。

2、争议焦点二

一审法院认为,陈某于2017年7月28日在二冶公司承建的湖南加盛安全食品产业中心建设工程项目上工作时受伤,经人社局认定为工伤,并经市劳动能力鉴定委员会鉴定为玖级伤残,该鉴定证据确凿,程序合法,二冶公司应依据相关法律支付陈某相应的工伤保险待遇。

换言之,一审法院并未理会市公安局物证鉴定所作出的鉴定意见等其他可以否定工伤认定决定合法性这证据,仅仅凭借具有公定力的“工伤认定决定”作出驳回原告诉讼请求的判决。

(二)二审法院的说理

二审法院在判决文书中并未就争议焦点一发表观点。

对于争议焦点二,二审法院认为:

作为一审法院判决重要依据的人社局于2017年8月18日作出的同意认定工伤决定已被人社局依法撤销,人社局并已于2020年9月25日重新作出《不予认定工伤决定书》,对陈某所受的伤不予认定为工伤。因工伤保险待遇系基于工伤认定决定而在劳动者所负工伤时享受的待遇,现社会保险行政部门审查认定陈某不属于工伤,故陈某要求二冶公司向其支付相关工伤保险待遇已缺乏事实与法律依据,二冶公司主张其对陈某的工伤保险待遇不承担责任的请求,本院予以支持,一审法院判处不当,应予撤销。

(三)两级法院的裁判逻辑

本案的争议核心其实都直接指向了这样一个问题:人社局作出的认定工伤决定对民事裁判具有何种拘束力?

一审法院对于该问题的回答是明确的,一审法院采纳了这样一种流行的观点:工伤认定决定是劳动行政部门依据法律的授权对职工因事故伤害是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为,该行为具有确定力和公定力,工伤认定决定具有公定力,一经作出,法院就应该承认其效力;对于工伤认定决定合法性的争议均应该通过行政争议途径解决,民事审判庭不能直接对之作出裁判;并且,即使相对人已对该工伤认定决定提起行政诉讼,也不能起到中止民事诉讼的效力。

其实,我们细读二审法院的措辞,也能发现其与一审相同的裁判逻辑。二审法院认为:“社会保险行政部门审查认定陈某不属于工伤,故陈某要求二冶公司向其支付相关工伤保险待遇已缺乏事实与法律依据”。可以发现,二审法院实际上是肯定了“不予认工伤决定”的公定力,从而撤销了一审判决。也就是说两级法院的裁判逻辑都非常简单:直接依据《认定工伤决定》或《不予认定工伤决定》作出判决。具体表现为:(1)若人社局作出《工伤认定决定》,即依据行政行为的公定力理论,不再考虑其他证据,作出驳回原告诉讼请求的判决;2)若人社局作出《不予认定工决定》,即依据行政行为的公定力理论,不再考虑其他证据,作出支持原告诉讼请求的判决。

但是,潜藏在两级审法院观点背后的“行政行为公定力理论”在理论界和实务界早已饱受质疑。

三、判决背后的行政行为公定力理论

公定力只是一种理论,我国并没有立法阐述行政行为公定力的外延、内涵和法律效果。关于行政行为公定力的通说性理解为:(1)公定力是指行政行为一经成立,不论是否合法,即被推定为合法有效,而要求所有的机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力;(2)该效力是一种具有对世效力,实质是在法定机关经法定程序推翻前的合法性推定;(3)之所以具有这种合法性推定是因为社会对行政主体地位的作用的充分信任和尊重,以稳固权利义务关系;(4)所有行政行为,包括无效的行政行为都具有公定力。

但是,我国的公定力理论近年来却饱受质疑。王天华教授认为“国对行政行为公定力的通说性理解作为一种保守的尸体公定力概念,包含着公权力的先验性优越因素,欠缺实定法依据,甚至与我国实定法存在明显抵触的侧面,亟需扬弃”。激进者甚至认为“公定力理论乃威权国家时代之产物,自与时下民主主义之法治国理念不相符合,故此理论已渐为多数法治国家所抛弃”。

与此相反的是,司法实践中,公定力理论显示出勃勃的生命力。民事审判庭法官在实践中屡屡引用行政行为的公定力理论,直接根据行政行为作出判决。本文中提到的案例就是一例。有学者认为产生该种情况的原因是“法院为了减轻乃至推脱责任”,笔者认为这一观点有一定的道理。但是,另一个可能的原因是,法院为了尽快化解纠纷。

并且,实践中行政行为的公定力开始出现一种“笼统化”的倾向,抵押登记、交通事故认定等以观念表示为内容的行政行为也被认为具有公定力。马生安法官严厉地指出:“对构成先决问题的行政行为往往不加审查而全盘接受,将行政行为的‘形式拘束力’等同于‘实质拘束力’,直接以形式效力的行政行为作为司法裁判的依据,往往会导致一些违法的行政行为对司法裁判产生拘束力,从而严重危害司法裁判的实体公正”。足见,这一问题必须引起我们足够的重视。

四、中止抑或不中止审判的两难

“二冶公司诉陈某工伤纠纷待遇纠纷案”历时三年半,才最终解决,可以说是四败俱伤的局面(劳动者、用人单位、仲裁委和一审法院)。我们不禁想问,在不突破现行制度框架下,是否存在更优解?若民事审判庭等待行政判决的生效,再作出判决,是否是更优的方案?   

在本案中,可以认为工伤认定决定构成了民事诉讼的先决问题。如果“先行后民”似乎能够最大限度地避免法院作出错误的判决。但是,这样方案也存在较大的问题。其中,备受诟病的是诉讼程序的拖延甚至反复,行政案件历经可能历经二审后,民事案件才能恢复审理。更为严重的是,现行行政诉讼体制下,法院只能撤销工伤认定决定,而无权变更。当事人若对社会保障部门再次作出的工伤认定决定行政行为不服,当事人便又可以复议、诉讼,可能就会导致 “案中有案”的工伤保险待遇纠纷被反复拖延。具体到本案中,若当事人对不予认定工伤决定书申请复议或提起行政诉讼,民事诉讼便会继续中止下去,反反复复无穷尽也。所以,在一定意义上,在民事审判中对工伤认定决定合法性提起行政诉讼时“中止或不中止民事审判”,这两种方案孰优孰劣并不是一个简单的问题。

五、可能的化解之道

虽然这一观点可能会因为走得较远而被批评为极端。但是,笔者仍然认为民事审判中遭遇工伤认定合法性审查时所遭遇的困境不是表面上工伤认定决定“公定力”的内涵和效力问题所能解决的。其背后有更深层次的我国工伤认定决定体制的问题——行政机关对工伤认定决定权的垄断。

在现行体制下,比较吊诡的是:民事审判庭可以在行政机关作出工伤认定决定的前提下对医疗费及工伤保险待遇的数额进行裁判;行政审判庭可以就劳动者遭受的损害是否构成工伤而进行事实判断,但却无法直接作出是否构成工伤的行政决定。

若法院对于工伤的认定具有最终的决定权,工伤认定决定结论仅作为一种具有形式约束力的行为而能够被法院予以直接审查,以上困境将引刃而解。至于该审查活动是应该放在行政附带民事中还是在民事诉讼中只是一种制度选择,并不会动摇前述看似激进的结论。


 二审中对应的争议焦点应为“一审法院未中止诉讼,程序是否合法”。

 叶必丰:《论行政行为的公定力》,《法学研究》1997年第5期。

 王天华:《行政行为公定力概念的源流》,《当代法学》2010年第3期。

 董生安:《论行政行为对司法裁判的拘束力——基于应然与实然的双重视角》,《司法改革论评》2019年第2辑。